Capitolo quarto
Le condizioni che favoriscono
la corruzione in Italia

CAPITOLO QUARTO

LE CONDIZIONI CHE FAVORISCONO

LA CORRUZIONE IN ITALIA

4.1 INTRODUZIONE

4.2 I RISCHI DELLA DISCREZIONALITA'

4.3 IL MECCANISMO DELLE "ALLEANZE TRASVERSALI"

4.4 L'INTENSITA' DELLA REGOLAMENTAZIONE NORMATIVA

4.5 L'INEFFICACIA DEL SISTEMA REPRESSIVO

4.6 CORRUZIONE E POTERE INVISIBILE

4.7 LA STRUTTURA "OCCULTA" DEI PARTITI

4.8 LA GESTIONE DELLA SPESA PUBBLICA

4.1 INTRODUZIONE

L'Italia è il Paese in cui le decisioni politiche nell'organizzazione economica sono decisamente più estese rispetto agli altri regimi liberal-democratici. Non parlo esclusivamente di decisioni economiche vere e proprie (quali le decisioni di investimenti e di spesa), bensì faccio riferimento anche ai poteri di licenza e interdizione, soprattutto con riguardo al potere di nomina a posti di direzione, a vari livelli, nella vita sociale ed economica.

Senza dubbio, una presenza così massiccia dello Stato nell'economia pubblica aumenta i rischi di corruzione, e quest'ultimi sono maggiori o minori a seconda dei modi con cui gli interventi pubblici vengono attuati.

In questo capitolo cercherò quindi di analizzare le cause che aumentano i rischi di corruzione, sia essa politica o amministrativa.

4.2 I RISCHI DELLA DISCREZIONALITA'

La discrezionalità è un'arma a doppio taglio in quanto, se conferita ad un soggetto onesto e valido, può portare grandissimi benefici, ma, nel caso in cui sia data a soggetti disonesti, inclini alla corruzione, o semplicemente non validi, può causare gravissimi danni.

Siccome è sempre in uso il detto "fidarsi è bene, non fidarsi è meglio", si è cercato, negli ultimi decenni, di regolamentare il più possibile gli atti amministrativi. Se questo, da un lato, può evitare speculazioni o errate interpretazioni delle norme, di contro può avere effetti perversi. La regolamentazione ha, infatti, la funzione di istruire i funzionari allo scopo di guidarne e coordinarne l'azione, e, allo stesso tempo, di prevenire la discrezionalità e quindi l'eventuale trattamento privilegiato di determinati cittadini.

La regolamentazione, in realtà, deriva da una mancanza di fiducia nei confronti del singolo funzionario. Ne conseguono lentezze ed inefficienze della macchina amministrativa che hanno l'effetto di danneggiare l'utente. Le continue proteste e lamentele di quest'ultimo fanno si che ai funzionari venga data la possibilità di prendere decisioni discrezionali e, siccome l'imparzialità assoluta non esiste, si darà luogo a delle distorsioni applicative della norma.

Il passo successivo verso la corruzione è molto breve e, nel giro di poco tempo, i provvedimenti dovuti vengono venduti dal funzionario il quale, forte del fatto che il tempo e le procedure d'attuazione si siano trasformati in risorsa scarsa, utilizza quest'ultime come sua proprietà privata. Il concetto di "corsia preferenziale" illustra bene il meccanismo:

"Ciò che il funzionario vende all'utente è il diritto di accesso ad una corsia preferenziale che gli permette di accedere alla decisone che lo interessa, superando senza ostacoli, anni, per dir così, di traffico, che tali son da considerare le pratiche da evadere che ingorgano la corsia ordinaria. L'effetto finale è la reintroduzione del privilegio e dell'ineguaglianza di trattamento che si volevano evitare con la regola rigida." (Pizzorno A., 1992 p. 55)

4.3 IL MECCANISMO DELLE "ALLEANZE TRASVERSALI"

La politica italiana dal secondo dopoguerra fino al marzo 1994 è stata caratterizzata dalla mancanza di alternanza e dalla lunga permanenza al potere dello stesso personale politico. Questa situazione permanente ha portato a forme di alleanze verticali tra politici e burocrati, superando la classica contrapposizione tra personale politico da una parte e burocrazia pubblica dall'altra; la corruzione, unita all'uso delle risorse pubbliche per fini privati, ha servito da collante. Il meccanismo di una delle possibili alleanze trasversali può essere esemplificato dalla seguente figura:

Fig. 4.1      

Il cittadino che necessita di un accesso privilegiato in un ramo della pubblica amministrazione chiede aiuto al politico. Questi promette di interessarsi al caso e chiede in cambio il voto o altre forme di sostegno. Successivamente il politico "gira" la richiesta del cittadino al funzionario il quale, sapendo che la sua carriera può essere agevolata dal politico e che da quest'ultimo dipende il mantenimento del suo ampio margine di discrezionalità, accetta di soddisfarla.

Notiamo come non vi sia contatto diretto tra funzionario e cittadino infatti quest'ultimo riceve il favore senza contraccambiare il primo. Il contatto avviene in forma indiretta tramite il politico che media le esigenze dei due soggetti.

Le alleanze trasversali sono perfettamente efficienti per gli attori della truffa: il cittadino ottiene il privilegio; il politico ottiene il sostegno; il funzionario ottiene benefici in termini di carriera e di potere discrezionale. Coloro che subiscono il danno sono i restanti cittadini estromessi dall'alleanza, i quali vedono soppresso il loro diritto ad usufruire in forma equa dei servizi della pubblica amministrazione.

Il modello di "alleanza trasversale" appena analizzato altro non è che il cosiddetto sistema delle "raccomandazioni" che da sempre inquina ogni settore economico, sia pubblico che privato. Tale sistema è talmente radicato nella cultura italiana che tutti lo disprezzano e, allo stesso tempo, lo richiedono. La consapevolezza che la raccomandazione sia quasi indispensabile per accedere ovunque porta a due conseguenze:

a) l'individuo ci rinuncia per non scendere a patti con la propria coscienza;

b) l'individuo contribuisce allo sviluppo delle alleanze trasversali.

Data la mia personale opinione che la percentuale di italiani "tutti d'un pezzo" sia decisamente inferiore rispetto alla percentuale di italiani con pochi scrupoli, non ho dubbi circa la conseguenza che ne derivi.

4.4 L'INTENSITA' DELLA REGOLAMENTAZIONE NORMATIVA

L'evoluzione delle moderne democrazie è caratterizzata da una costante crescita della regolamentazione normativa che delimita il campo d'azione dell'apparato pubblico.

Leggendo i dati relativi all'intensità della produzione legislativa si nota che l'Italia ha in vigore oltre centomila leggi, contro le poco più di settemila della Francia. La media annuale di leggi approvate in Italia è di 588, contro le 93 della Francia, le 11 della Germania, le 148 della Gran Bretagna, le 452 degli Stati Uniti. (Vannucci A., 1994, p. 86)

Il nostro sistema legislativo prevede che una legge resti in vigore per un tempo indefinito, a meno che non ne subentri un'altra di pari forza che la abroghi. Avendo l'Italia un tasso di legiferazione annuo molto elevato, si capisce come la forza inerziale delle leggi abbia contribuito ad aumentare i rischi di sovrapposizioni, integrazioni, deroghe, parziali abrogazioni che hanno trasformato le aree ed i contenuti della regolazione pubblica in una dimensione perennemente instabile e avvolta in una nube di indeterminatezza. Qualsiasi legge dovrebbe poter essere capita e applicata da un soggetto di media diligenza, ma in Italia non è così. Si prenda ad esempio la dichiarazione dei redditi, mod. 740: questa è, ai più, quasi incomprensibile essendo formulata con un linguaggio burocratico gratuitamente complesso; alla sua compilazione occorre obbligatoriamente preporre uno specialista che, oltre a rappresentare un costo aggiuntivo per il contribuente, spesso incorre in errore.

Il problema riguarda soprattutto il settore economico i cui operatori, pur volendo agire in piena regolarità, si trovano spesso e involontariamente a compiere atti che varcano le soglie della legalità, e questo non dipende esclusivamente dalla loro imperizia, bensì dall'oggettiva impossibilità di rispettare una legislazione che sembra finalizzata a complicare anche le più semplici disposizioni.

"Il rischio di incorrere in responsabilità penale cresce a mano a mano che diventa più centrale e socialmente significativa l'attività svolta, ed a mano a mano che diventa più elevato lo status sociale del soggetto agente. In altri termini, in un sistema di interventismo dirigistico dello Stato la probabilità di affrontare scelte che comportano la violazione della legge aumenta per i soggetti appartenenti alle èlite economico-finanziarie." (Vannucci A., 1994 p. 87)

Il desiderio di ridurre al minimo la suddetta probabilità porta ad un incremento dell'incentivo alla corruzione. Occorre distinguere due tipi di soggetti: gli operatori economici minori (commercianti, piccoli imprenditori, artigiani, liberi professionisti), che sono portati a corrompere gli organi preposti al controllo - nella stragrande maggioranza dei casi si tratta della Guardia di Finanza - o a sottostare passivamente alla loro concussione a causa dell'enorme terrore che nutrono nei loro confronti, sebbene in cuor loro sappiano di aver agito in buona fede ("Se vogliono ti trovano sempre qualche irregolarità!"); vi sono poi gli operatori economici a livello nazionale ed internazionale (i grandi gruppi industriali, le holdings) che invece puntano direttamente a coloro che sono preposti alla formazione delle leggi, cioè i politici. L'obbiettivo è quello di corrompere la classe governante al fine di coinvolgere anch'essa nell'illegalità, in tal modo i gruppi organizzati possono influenzare a proprio vantaggio le scelte politiche e legislative. Il sistema più usato e quello dell'approvazione di leggi che attribuiscono benefici solo a determinati gruppi o categorie, ripartendone su larga scala i costi. Esempio lampante di questa strategia è stata la richiesta del decreto sulla defiscalizzazione nell'affare Enimont.

4.5 L'INEFFICACIA DEL SISTEMA REPRESSIVO

In uno Stato democratico il rischio di sanzione per un politico corrotto dovrebbe derivare da:

a) Gli elettori: si tratta di una punizione politica che comporta la non rielezione.

b) Il partito politico di appartenenza: quando scoperto, il politico corrotto dovrebbe essere espulso dal partito.

c) L'azione della magistratura che applica le norme previste dal codice penale in tema di corruzione.

Il primo punto non ha mai rappresentato un serio rischio per i politici corrotti. La politica assistenziale e le infiltrazioni mafiose nel mondo della politica hanno sempre garantito il fenomeno del "voto di scambio", pertanto, la permanenza al potere di determinate forze politiche e di specifici individui (oggigiorno siedono in Parlamento politici eletti per la prima volta nel 1946 e sempre riconfermati nelle successive legislature; ovviamente questo dato di fatto non implica necessariamente la collusione mafiosa) è garantita, in ogni caso, da quel "serbatoio di voti" che è stato il Sud Italia.

"In realtà, il politico corrotto [...] ha stretti legami con parte della popolazione di cui si fa rappresentante. Più che di un processo di distacco tra classe politica e società civile, bisognerebbe parlare di un assorbimento di parte della società civile nella società politico-affaristica (quella dedita ai grandi, come quella ai piccoli affari); e di un'accentuata esclusione di tutti gli altri dal diritto di essere rappresentati sostanzialmente." (Pizzorno A., 1992 p. 61)

La sanzione da parte del partito politico appare alquanto un'utopia. Come stanno ampiamente dimostrando le ultime inchieste giudiziarie, la corruzione del politico è sempre stata a conoscenza del partito, sennonché più volte incoraggiata per i benefici economici che essa apporta alle casse del partito stesso. Stando così i fatti, l'unica fonte di rischio per i politici corrotti dovrebbe essere rappresentata dall'azione della magistratura. Considerando un arco di tempo che va dal secondo dopoguerra fino ai giorni d'oggi, è possibile distinguere diverse posizioni della magistratura italiana nei confronti del potere politico e, in particolare, della sua corruzione:

a) La collusione di ceto

"E' propria dei magistrati tradizionali, portati ad assumere certe posizioni ideologiche, ad adottare certe interpretazioni delle fattispecie da giudicare, semplicemente perché la loro appartenenza di ceto non permette di considerare, o, più esattamente, di vedere alternative." (Pizzorno A., 1992 p. 62)

I magistrati che condividono queste posizioni ideologiche potrebbero essere indotti a valutare con molta cautela la corruzione della classe politica, in funzione dei valori supremi del mantenimento dell'ordine civile e politico. In altre parole essi avrebbero sorvolato su casi di corruzione per evitare il rischio di esposizioni troppo brusche dell'autorità politica alle critiche dell'opinione pubblica, evitando così delle ripercussioni sul sistema politico ed anche economico.

b) La collusione d'affari

"La condotta dei giudici - appartenenti in genere agli alti gradi della magistratura - è influenzata soprattutto dalla loro appartenenza all'ambiente sociale, o a volte addirittura a veri e propri circoli o associazioni, cui appartengono anche uomini d'affari, politici e non. Indipendentemente da una vera e propria partecipazione economica diretta a questa o quella transazione, o dalla prospettiva di partecipazioni future, il giudice sarà portato dal suo esser riconosciuto membro di quell'ambiente, ad esaminare singole fattispecie da un punto di vista non obbiettivo." (Pizzorno A., 1992 p. 62)

In molti casi i giudici hanno aderito a vere e proprie logge massoniche ed, essendo noto che l'adesione ad esse comporta il "reciproco aiuto di tutti i fratelli massoni", risulta chiara la difficoltà per un giudice membro di perseguire un "fratello", anche se corrotto.(vedasi appendice N°5)

Dopo la scoperta della Loggia P2, il Procuratore capo di Palmi, Agostino Cordova, titolare di un'inchiesta sulle deviazioni della massoneria, chiese agli ispettori del Ministero della giustizia di ascoltare 75 magistrati che, secondo gli accertamenti di Cordova, sarebbero risultati affiliati a logge segrete. I risultati di questa inchiesta furono: provvedimenti disciplinari nei confronti di 19 magistrati, 3 trasferimenti d'ufficio per incompatibilità ambientale mentre per i restanti 53 magistrati non si riuscì a dimostrare la loro appartenenza a logge massoniche.

Attualmente il Csm sembra orientato a considerare inconciliabile l'appartenenza all'ordine giudiziario con l'iscrizione a logge massoniche, segrete e non, perché l'iscrizione comporta l'assunzione in forma solenne di vincoli solidaristici che potrebbero contrastare con il giuramento di fedeltà allo Stato. Per questo motivo, nel settembre 1994, il plenum del Consiglio Superiore della Magistratura, ha disposto a larga maggioranza il trasferimento d'ufficio per incompatibilità ambientale del sostituto procuratore generale di Perugia, Alfredo Arioti, inquisito per esser stato iscritto ad una loggia massonica del Grand'Oriente d'Italia. ("Il Giornale", 22 settembre 1994)

c) La collusione politica

"Pur non potendo partecipare apertamente all'attività politica, molti giudici sono ovviamente su posizioni ideologiche più o meno precise, ed hanno simpatie per un partito piuttosto che un altro. E' probabile che questo influenzi il loro modo di trattare i casi." (Pizzorno A., 1992 p. 62)

Più che di simpatie io parlerei di vere e proprie alleanze. E' risaputo che da sempre in Italia, nella maggior parte dei casi, la politica influenza le carriere di managers, sportivi, militari, giornalisti e anche magistrati; è probabile quindi che qualche giudice "arrivista" abbia anteposto le sue aspirazioni di carriera al suo dovere di intervento nei confronti di influenti personaggi politici corrotti.

Mauro Mellini, ex membro del Csm, nel suo libro "Il golpe dei Giudici" afferma che la Magistratura è ormai diventata un partito e come tale difende interessi di parte; ci sono giudici che ne fanno parte senza rendersene conto, altri invece che, per perseguire i propri ideali, strumentalizzano la giustizia.

d) La posizione della funzione di supplenza

"L'assenza di alternanza e l'assorbimento dell'opposizione nel patto consociativo, rendono l'eventualità di punizione politica per corruzione, o per omissione di provvedimenti necessari, praticamente nulla. E' necessario quindi che un'altra istituzione supplisca a tale carenza, elevando il rischio di essere punito per chi sia disposto a intraprendere pratiche corrotte. Questo ragionamento è poi spesso accompagnato (come appare anche da nostre interviste con diversi giudici) da una forte carica di indignazione moralistica, quando non di vera e propria ostilità, contro la classe dei politici in generale, accusati non soltanto di ospitare la corruzione, ma spesso, anche se non corrotti, di difendere chi fra loro è corrotto." (Pizzorno A., 1992 p. 63)

Le molteplici "insabbiature" dei casi di corruzione politica che si sono avute nella nostra storia giudiziaria e gli altrettanti trasferimenti da una Procura all'altra per far "calmare le acque", hanno minato la resistenza di molti giudici i quali, sentendosi delegittimati e sbeffeggiati dall'autorità politica, nel pieno disprezzo del principio costituzionale della separazione tra potere giudiziario e potere legislativo, e sentendosi minacciati anche fisicamente, dalle associazioni mafiose colluse col mondo politico, hanno preferito rinunciare a combattere contro un nemico che appariva imbattibile.

"Esiste una vera e propria strategia di Cosa Nostra per il conseguimento dell'impunità in tutte le forme possibili. Il metodo principale è "l'aggiustamento dei processi", l'intervento cioè sui magistrati e giudici popolari al fine di ottenere provvedimenti favorevoli. Questo intervento è compiuto con tutte le modalità possibili, dall'avvicinamento cauto e confidenziale, alla minaccia, sino all'omicidio punitivo-preventivo, che è eseguito per eliminare un avversario e intimidire tutti quelli che si trovano nella sua condizione."
("Relazione sui rapporti tra mafia e politica", Commissione parlamentare antimafia, aprile 1993)

Più di una volta l'intervento diretto a bloccare indagini scomode è venuto direttamente dalle più alte cariche politiche. Silj fa riferimento, come caso lampante, al giudice Carlo Palermo:

"Ci riferiamo all'inchiesta del giudice Carlo Palermo su un traffico internazionale di droga e di armi, nel corso della quale, nel 1983, Palermo (dopo avere sequestrato un documento relativo al traffico di armi con l'Argentina in cui appariva il nome di Bettino Craxi) ordinò delle perquisizioni in alcune società vicine al Psi. Craxi, allora presidente del Consiglio, scrisse al procuratore generale della Corte di Cassazione, affinché promuovesse un'azione disciplinare nei confronti del giudice. Questa si concluderà con un ammonimento, la più leggera delle sanzioni previste dall'ordinamento del Csm, ma Palermo dovrà abbandonare l'inchiesta e verrà trasferito a Trapani, dove sarà vittima di un attentato mafioso al quale sfugge per puro caso, poi al Ministero della Giustizia, infine alla Pretura di Terracina. Il punto, in un caso come questo, non sta nello stabilire se il giudice avesse o no ecceduto nei suoi poteri o sbagliato nel valutare gli indizi raccolti, ma nell'intervento di un Presidente del Consiglio (potenziale indiziato) il quale, avvalendosi della sua carica, si adopera, riuscendovi, perché il giudice venga trasferito e lasci l'inchiesta." (Silj A., 1994 p. 428)

Voglio ancora aggiungere che è ancora più grave che un procuratore generale della Corte di Cassazione accetti le imposizioni di un Presidente del Consiglio, perlopiù indiziato.

Anche il Parlamento ha avuto le sue colpe. Faccio riferimento a tutte quelle volte che le Camere hanno respinto le richieste di autorizzazione a procedere presentate contro uomini politici. Non potendo elencarle tutte, Silj parla di un caso tipico di protezione parlamentare:

"Appena due anni prima che si aprisse l'inchiesta Mani Pulite, nel maggio del 1990, il Senato ha respinto a larghissima maggioranza (125 contro 76) la richiesta di autorizzazione a procedere presentata nei confronti di Antonio Natali, già presidente della Metropolitana milanese, accusato (in base a precise testimonianze) di avere riscosso nel 1981 tangenti da una ditta interessata a vincere un appalto, visitato in carcere dal presidente del Consiglio Bettino Craxi, venuto ad esprimergli la propria solidarietà, fatto eleggere al senato dopo lo scandalo al fine di garantirgli l'impunità." (Silj A., 1994 p. 433)

e) La posizione di imparzialità istituzionale

"Questa non va ovviamente considerata come una posizione specifica, propria a certi giudici e non ad altri, bensì come una componente presente in ogni giudice, ma in misura più o meno prevalente, modificata quindi di volta in volta dagli atteggiamenti propri delle posizioni precedenti." (Pizzorno A., 1992 p. 63)

Volendo dare una collocazione storica alle varie posizioni assunte, in linea generale, dai giudici italiani, si può far riferimento alla periodizzazione proposta da numerosi autori tra cui Nespor, Guarnieri e Freddi.

La collusione di ceto si è avuta dal dopoguerra fino agli anni '60; in questo periodo la condotta della magistratura è stata essenzialmente "governativa" cioè si è mossa il meno possibile in direzioni che potessero disturbare l'ordine politico costituito. A partire dal 1959, con la costituzione del Csm, e per tutti gli anni '60, la posizione della magistratura nei confronti del potere politico è cambiata radicalmente, anche grazie ad una serie di misure legislative e di interpretazioni della Corte Costituzionale. Al processo di emancipazione dell'azione giudiziaria dall'iniziativa ministeriale è seguito un processo di emancipazione interna dal potere dei capi degli uffici e dagli alti gradi della magistratura in genere; tutto ciò ha offerto a quest'ultima una capacità d'azione nei confronti del potere politico sconosciuta fino ad allora.

Questa nuova indipendenza dei giudici ha portato al superamento della fase di collusione di ceto ma non è stata sufficiente per sconfiggere la corruzione politica, per tanto, a partire dagli anni '70 fino agli inizi degli anni '90, si è avuta un'espansione degli atteggiamenti relativi alla collusione politica e alla funzione di supplenza. Con gli anni '90 si è avuta una vera e propria rivoluzione: alcuni giudici, fino ad allora sconosciuti, hanno capito che la lotta alla corruzione è un ottimo strumento per combattere e piegare l'arroganza della classe politica.

Grazie al sorgere di nuove forze politiche innovative, grazie alla solidarietà espressa da ogni ceto sociale e grazie ad alleanze anche fuori dell'ambito della magistratura (giornalisti, anchor-men, professionisti dei media), la corruzione, che sino ad allora aveva consentito il mantenimento del potere da parte dei partiti politici di governo e di opposizione, si è improvvisamente trasformata in un terribile virus che ha distrutto, giorno dopo giorno, la credibilità di chi ci aveva governato fino ad allora.

A mio parere non è ancora possibile prevedere cosa succederà in futuro, ma non è facile essere del tutto ottimisti sapendo che il "vecchio sistema" è duro a morire e la rielezione di parecchi politici "riciclati" nelle ultime elezioni politiche (1994) ed amministrative lascia intravedere un possibile vaccino al virus.

4.6 CORRUZIONE E POTERE INVISIBILE

La corruzione politica necessita di particolari luoghi di mediazione degli interessi o riorganizzazione degli affari, infatti una delle condizioni che favoriscono lo scambio corrotto sembra essere il sottrarre le decisioni ai luoghi istituzionali, controllabili dall'opposizione.

"Di fronte ad assemblee elettive che non hanno né tempo ne capacità per controllare decisioni sempre più complesse, si diffonde un particolare tipo di associazionismo fra le élite locali, politiche e non. Networks di potere con scopi ufficiali che vanno dalla beneficenza alla promozione culturale, servono poi per il lobbying illecito e l'organizzazione di affari più o meno leciti. In questi luoghi, interessi diversi si incontrano, confliggono temporaneamente, e poi trovano una via di mediazione, facilitata spesso dall'individuazione di qualcuno esterno alla élite, cui accollare i costi delle transazioni." (D. della Porta, 1992 p. 318)

Per poter assolvere a tali compiti, i luoghi di ritrovo devono avere determinate caratteristiche, in particolare, devono essere protetti da sguardi indiscreti, devono favorire lo svilupparsi di solidarietà e complicità tra i membri, devono essere adatti alle riunioni periodiche dei diversi attori che potenzialmente possono essere interessati allo scambio corrotto. Questo identikit porta a delle aggregazioni occulte, ed in particolare alle logge massoniche il cui punto di forza consiste nella segretezza dei reali scopi sociali e dei membri facentene parte.

La severa selettività, unita a vari tipi di rituali segreti, rafforza un senso sviluppato di solidarietà tra i membri, e, in un sistema a corruzione diffusa come quello italiano, questo tipo di associazioni sono funzionali alla creazione di quei rapporti di reciproca fiducia e protezione che sono necessari allo scambio corrotto. Il loro punto di forza sta proprio nella scelta oculata dei membri; a tal proposito sono sempre ben accetti (salvo una dettagliata indagine a priori per verificarne "l'affidabilità") politici di qualsiasi partito (ancora meglio se d'opposizione), imprenditori, giornalisti, funzionari pubblici, liberi professionisti, autorità religiose, ufficiali delle Forze Armate. Vi sono casi in cui qualche personaggio influente, pur incline ad operare in condizioni d'illegalità, preferisce non aderire formalmente alla loggia per evitare che il suo nome compaia su qualche registro che, anche se segreto, potrebbe in futuro essere fonte di indagini. Il problema viene risolto con l'intervento di mediatori, ricorrendo al sistema delle partecipazioni "esterne", tale sistema è simile a quello della convergenza sporadica analizzata nel capitolo precedente, con l'unica differenza che i contatti non vengono allacciati tra politici e imprenditori, bensì tra membri della loggia e soggetti esterni ad essa.

Il motivo principale che induce persone illustri ad aderire alla massoneria è la consapevolezza che, per poter accrescere il proprio potere, si necessita di quella che Pizzorno definisce come "competenza d'illegalità", cioè la capacità di sapere "coprirsi" e la conoscenza di altri soggetti disponibili ad agire in condizioni d'illegalità. Quindi, l'assunzione di questa competenza permette, a chi lo vuole, di comprare saltuariamente voti e protezione, di commissionare delitti finalizzati all'estorsione, di offrire alla criminalità organizzata posti di lavoro e denaro, assicurando a quest'ultima il controllo del territorio e a se stessi pacchetti di voti.

4.7 LA STRUTTURA "OCCULTA" DEI PARTITI

Le indagini sulla corruzione politica in Italia hanno dimostrato che, nell'ambito della struttura organizzativa dei principali partiti politici, sono venute a crearsi delle strutture occulte che hanno trasformato i partiti stessi in aggregazioni conflittuali di leaders locali, interessati agli affari più che alla politica. Come ha osservato il giudice Piercamillo Davigo:

"I partiti si erano trasformati in società per azioni dove uno comprava le azioni con le tangenti per assicurarsi la possibilità di essere eletto." (della PORTA D., 1994 p. 28)

La diffusione della corruzione ha comportato un sempre minor prestigio delle posizioni visibili rispetto a quelle invisibili con conseguente perdita di rilevanza delle posizioni nazionali rispetto a quelle periferiche: la carriera politica non avveniva più necessariamente dalla periferia al centro. I giovani politici "rampanti" hanno subito capito l'importanza di posti strategici quali ad esempio gli enti pubblici periferici o gli assessorati, incarichi che conferivano la possibilità di gestire direttamente denaro pubblico. Innumerevoli sono gli esempi: Mario Chiesa, l'ex amministratore del Pio Albergo Trivulzio, disse:

"Io ero esitante ad accettare il Trivulzio, non avevo alcuna intenzione di occuparmi dei vecchi, ma Loris Zaffra, il segretario regionale, mi disse: 'Mario, mai dimettersi e mai rinunciare a un posto. Prendi il Trivulzio e poi ce lo vendiamo bene, magari lo barattiamo con un altro incarico'." Aveva ragione Zaffra, Chiesa lo capisce quando trova nel patrimonio del Trivulzio un migliaio di alloggi, molti nel centro di Milano. (Bocca G., 1993 p. 128)

Lo stesso Chiesa definì l'attribuzione a Tognoli di un ministero senza portafogli come una forma di punizione:

"Tognoli era stato umiliato sul campo, ridotto prima a segretario regionale, poi chiamato a dirigere un ministero, quello delle Aree urbane, che addirittura era privo di sede." (DELLA PORTA D., 1994 p. 29)

Parallelamente a ciò hanno acquisito rilevanza le cariche di partito connesse agli scambi occulti e si sono costituite, all'interno dei partiti, delle strutture segrete dedite alla raccolta e alla gestione del denaro proveniente da fonte illecita. Personaggi chiave di queste strutture erano individui quali architetti, ingegneri, avvocati o manager che entravano nelle file del partito non per valorizzare i loro ideali politici, bensì perché vedevano nel partito una scorciatoia per raggiungere mete personali, e con il meccanismo della "lottizzazione" venivano collocati nei punti strategici delle varie amministrazioni senza alcuna investitura democratica e senza controlli burocratico-amministrativi. Ognuno di questi aveva un padrino politico che "serviva" fedelmente mettendo a sua disposizione le conoscenze e le informazioni riservate che venivano raccolte e scambiate sui mercati illeciti, garantendogli così benefici in termini di voti ed entrate extra bilancio.

In questa situazione, i partiti si sono frammentati in miriadi di gruppi, correnti e sottocorrenti ciascuna delle quali facente capo ad un leader; Mario Chiesa le definì "falangi". Lo svilupparsi delle "falangi" ha portato alla progressiva perdita di potere dei vertici ufficiali dei partiti, con il conseguente svuotamento delle strutture classiche del partito. Si è avuta una perdita di funzione delle sezioni del partito di fronte alle segreterie personali dei singoli leader, spesso mascherate come centri di studi o circoli culturali, ma in realtà luoghi sicuri in cui organizzare le strategie di corruttela. Lo stesso Mario Chiesa ricordò che già nel 1974 la trasformazione del Psi da partito di militanti a partito di clientele rese necessaria la creazione di un suo ufficio privato distaccato dalla sezione di Quarto Oggiaro. Questo perché la sezione, pur gestita da compagni fedelissimi, non è il luogo adatto a svolgere un certo tipo di politica, ad esempio non si possono convocare riunioni ristrette di sezione perché il compagno di base, che passa per strada e vede la luce accesa, può entrare obbligando coloro che sono in riunione a parlare d'altro, se invece capisce di non poter partecipare alla riunione si sente emarginato in quanto non convocato e potrebbe perdere la fedeltà nei confronti del leader. (della PORTA D., 1994 p. 31)

4.8 LA GESTIONE DELLA SPESA PUBBLICA

Il livello di corruzione di un sistema democratico è connesso al livello di espansione che i partiti politici hanno nella sfera pubblica. Vilfredo Pareto scriveva:

"Usi e abusi saranno tanto più ampi quanto maggiore sarà l'intromettersi del governo nelle faccende private; crescendo la materia da sfruttare, cresce pure ciò che se ne può ricavare [...]. La classe governante provvede ad appropriarsi le sostanze altrui, non solo per uso proprio, ma anche per farne parte alle persone della classe governata che ne assicurano il potere sia colle armi sia coll'astuzia, coll'aiuto che il cliente dà al patrono." (dal "Trattato generale di sociologia", Barbera, Firenze, 1916, pp. 635-636)

Può così realizzarsi un circolo vizioso: l'espansione dell'area d'intervento pubblico, priva di adeguati vincoli di natura politica o istituzionale, si riflette naturalmente in una crescita delle occasioni di corruzione, con conseguente sviluppo di rendite politiche necessarie al mantenimento del potere.

Uno tra i principali indicatori dell'attività di creazione di rendite politiche è il livello complessivo della spesa pubblica. Quante più risorse passano tra le mani di politici o funzionari che hanno su di esse un certo potere allocativo, più aumentano, a parità di altre condizioni, le occasioni di corruzione.

Da un'analisi comparata della spesa pubblica, espressa in termini percentuali rispetto al prodotto interno lordo, in Italia, Francia, Germania Spagna, Gran Bretagna e Stati Uniti, si è evidenziata una sensibile crescita media complessiva nell'arco degli ultimi 20 anni.

Grafico 4.1 (elaborazione ricavata dai dati presentati in International Monetary Fund, "International Statistic Yearbook", New York, 1993)

Nel 1991 i singoli valori presentavano sensibili differenze: quello più basso corrispondeva al Giappone, con il 15%, quelli più alti alla Gran Bretagna (37%), Italia (41%) e Francia (43%). (Vannucci A., 1994 p. 83)

Ovviamente non è possibile correlare direttamente il livello di corruzione esistente in un Paese con il suo livello di spesa pubblica, tuttavia, seguendo la rapidità e l'entità dell'aumento della spesa pubblica, è possibile fare alcune considerazioni. Una crescita rapida e talvolta inaspettata dell'ammontare delle risorse disponibili può offrire agli agenti pubblici migliori occasioni di corruzione, questo perché i controlli di natura amministrativa e giudiziaria diventano più difficili, dovendosi distribuire su un'area più estesa. Di conseguenza si riduce il pericolo che le decisioni arbitrarie vengano sanzionate ed i rapporti di corruttela scoperti.

"Se le risorse spendibili oltrepassano la soglia delle strutturali capacità di gestione dell'organizzazione pubblica, il potere discrezionale dei funzionari cresce considerevolmente, a causa delle ordinarie condizioni di 'emergenza' in cui finiranno per trovarsi. Il verificarsi di simili condizioni di 'ingorgo gestionale', con conseguente crescita di discrezionalità decisionale eccezionale, è stato spesso denunciato nel nostro Paese." (Vannucci A., 1994 p. 84)

In effetti, tra i sette Paesi analizzati in precedenza, l'Italia presenta la crescita maggiore del livello relativo di spesa pubblica: dal 1970 al 1990 la percentuale è più che raddoppiata, passando dal 18% al 41%. In una diversa statistica, che misura il tasso percentuale medio annuo di crescita dei costi delle politiche pubbliche dal 1951 al 1980 (a prezzi costanti), l'Italia è ancora al primo posto con il 9,3%, seguita da Francia con l'8,3%, Germania col 7,8% e Gran Bretagna col 4,3%.

(Rose R.,"L'espansione della sfera pubblica", Il Mulino, Bologna, 1988, p. 318)

Certo non si può risolvere il problema mediante il contenimento o la riduzione della spesa pubblica, tuttavia risulta chiaro che in un sistema come quello Italiano, in cui i politici hanno dimostrato una notevole propensione alla corruzione, il fatto che essi abbiano avuto la possibilità, nei decenni scorsi, di gestire un notevole incremento della spesa pubblica senza il minimo decentramento amministrativo, ha contribuito a elevare e facilitare il fenomeno illegale. Per impedire che tutto ciò si ripeta in futuro, è opportuno conferire maggiore autonomia finanziaria e capacità di tassazione agli enti pubblici territoriali, al fine di:

a) Responsabilizzare gli amministratori locali, evitando così la concentrazione del potere discrezionale nelle mani di pochi "boss" a livello centrale, (la mancanza di autonomia finanziaria comporta la necessità per gli amministratori locali di ricorrere a compromessi, talvolta occulti, con i livelli centrali di potere, al fine di ottenere maggiori risorse dal centro, da scambiare con consenso o con quote del denaro ricevuto).

b) Consentire un maggiore controllo delle entrate e delle spese. Il sistema attuale prevede, in linea generale, un passaggio di troppo: dal cittadino allo Stato, dallo Stato agli enti pubblici territoriali. Escludendo determinate entrate, quali ad esempio quelle per la Difesa e la Giustizia, per le altre sarebbe opportuno un passaggio unico cittadino-enti pubblici territoriali, in altre parole il federalismo fiscale.

torna su - up

capitolo primo ed indice | capitolo secondo | capitolo terzo | capitolo quarto | capitolo quinto | capitolo sesto | capitolo settimo | appendici e conclusioni | bibliografia