Capitolo primo ed indice
La corruzione amministrativa

UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI TORINO

FACOLTA' DI SCIENZE POLITICHE

TESI DI LAUREA

LA CORRUZIONE POLITICA NELL'ITALIA DELLA PRIMA REPUBBLICA.

TEORIE E PRASSI.

Relatore:

Chiar.mo Prof. Giorgio BROSIO

Candidato:

Ten. Luca SPADINI     matricola 9402584

laurea conseguita con voto 104/110

ANNO ACCADEMICO 1994-95

 Torino, 25 luglio 1995

INDICE

PARTE PRIMA

INTRODUZIONE p. 4

1. LA CORRUZIONE AMMINISTRATIVA

1.1 Introduzione p. 7

1.2 La corruzione con danno per l'erario p. 8

1.3 La corruzione con danno al concusso p. 10

1.4 La corruzione con danno ai terzi p. 10

1.5 La corruzione tra burocrati p. 11

1.6 Casi particolari p. 12

1.7 La Speed Money p. 14

2. LA CORRUZIONE COME PROBLEMA DI AGENZIA

2.1 Il rapporto di agenzia p. 16

2.2 La corruzione "ex ante" ed "ex post" p. 20

2.3 I costi morali e la tangente massima p. 20

2.4 I costi della protesta p. 22

2.5 Le forme del contratto p. 25

3. LA CORRUZIONE POLITICA

3.1 Introduzione p. 29

3.2 La mancanza di un mandato specifico p. 30

3.3 Il mercato del voto p. 32

3.4 La separazione tra sfera politica e sfera di mercato p. 33

3.5 I rapporti di scambio nella corruzione politica p. 37

4. LE CONDIZIONI CHE FAVORISCONO LA CORRUZIONE IN ITALIA

4.1 Introduzione p. 45

4.2 I rischi della discrezionalità p. 46

4.3 Il meccanismo delle "alleanze trasversali" p. 47

4.4 L'intensità della regolamentazione normativa p. 50

4.5 L'inefficacia del sistema repressivo p. 52

4.6 Corruzione e potere invisibile p. 60

4.7 La struttura "occulta" dei partiti p. 62

4.8 La gestione della spesa pubblica p. 65

PARTE SECONDA

INTRODUZIONE p. 70

5. LA CORRUZIONE AMBIENTALE DEL SISTEMA ITALIA

5.1 I costi della politica p. 74

5.2 Corruzione o concussione? p. 80

5.3 Il perché del ritardo di Tangentopoli p. 84

5.4 I tentativi di interdizione dell'inchiesta "Mani Pulite" p. 88

5.5 I tentativi di risoluzione dell'inchiesta "Mani Pulite" p. 109

5.6 Gli obbiettivi e i risultati dell'inchiesta "Mani Pulite" p. 116

6. IL CASO "ENIMONT"

6.1 Introduzione p. 131

6.2 L'affare "Enimont" p. 132

6.3 Il processo Cusani p. 140

6.4 Il processo Enimont p. 163

7. LA CORRUZIONE STRAORDINARIA IN ITALIA

7.1 Introduzione p. 171

7.2 Il terremoto in Irpinia p. 173

7.3 I Mondiali di calcio del 1990 p. 177

7.4 Gli esposti di Riccardo De Corato p. 180

CONCLUSIONI  p. 181

APPENDICI

1. "SEDI E COSTI DEL GAROFANO Spa" p. 185

2. "CHIUSO PER COLPA DI TANGENTOPOLI" p. 188

3. SONDAGGI p. 189

4. "UN ESERCITO DI INVALIDI,SOSPETTI E COSTOSI" p. 193

5. GIURAMENTO p. 195

6. LETTERA DI GIORGIO MORONI p. 197

7. CRITICHE AL "DECRETO BIONDI" p. 199

8. COSTI DELLO STADIO DI S. SIRO p. 201

9. "IL BOTTINO DI BETTINO" p. 202

BIBLIOGRAFIA p. 203

LA CORRUZIONE AMMINISTRATIVA

1.1 INTRODUZIONE

1.2 LA CORRUZIONE CON DANNO PER L'ERARIO

1.3 LA CORRUZIONE CON DANNO AL CONCUSSO

1.4 LA CORRUZIONE CON DANNO AI TERZI

1.5 LA CORRUZIONE TRA BUROCRATI

1.6 CASI PARTICOLARI

1.7 LA SPEED MONEY

1.1 INTRODUZIONE

Quando si entra nel campo della pubblica amministrazione è d'obbligo far riferimento alla burocrazia. Secondo Weber la burocrazia ha come mandato quello di applicare le norme con assoluta imparzialità nei confronti di ciascun cittadino, pertanto si ha corruzione quando il burocrate applica la norma in modo difforme dal mandato ricevuto al fine di trarne beneficio personale.

Il problema principale è quello di verificare se e come il burocrate sia venuto meno al suo mandato; a tal proposito si potrebbe analizzare e confrontare tutte le sue decisioni, ovvero guardare al merito delle stesse, ma ciò, oltre a richiedere un notevole dispendio di tempo e risorse, sfocerebbe in una valutazione soggettiva di chi è preposto al controllo, il quale potrebbe a sua volta essere corrotto dal burocrate. Per ovviare a tale problema lo Stato inserisce tipicamente nel contratto di mandato il divieto per il burocrate di percepire benefici oltre allo stipendio, in tal modo è più facile identificare la corruzione guardando se sia stato infranto tale divieto piuttosto che valutando nel merito le scelte del burocrate.

Il codice penale indiano stabilisce che un pubblico ufficiale è corrotto quando accetta qualunque tipo di beneficio, oltre allo stipendio, per l'espletamento di qualunque atto ufficiale o per favorire qualsiasi persona.

Andving individua varie tipologie di corruzione amministrativa per valutarne gli effetti sul bilancio statale e sui meccanismi che possono essere utilizzati per combatterla. La corruzione del burocrate può comportare un danno solo per l'erario, un danno al concusso, un danno ai terzi estranei all'accordo tra corruttore e corrotto ed un danno derivante dalla combinazione dei tre precedenti casi.

(Andving J.C, 1991)

1.2 LA CORRUZIONE CON DANNO PER L'ERARIO

Questa tipologia di corruzione prevede che il corruttore ed il burocrate si alleino a danno dello Stato. Si prenda ad esempio il soggetto che evade il fisco con l'aiuto del funzionario incaricato di controllare le dichiarazioni dei redditi, ed ancora il funzionario che si prodiga affinché ad un soggetto non avente diritto venga concesso un sussidio pubblico.

Tali casi configurano un problema particolare di "agenzia" che coinvolge tre parti: il principale (lo Stato), l'agente (il burocrate) ed il terzo (corruttore o concusso). La corruzione viene vista come un accordo tra l'agente e il terzo a danno del principale e in violazione del contratto tra principale ed agente.

Supponiamo ora che i corruttori siano delle imprese: la corruzione altera la concorrenza a favore dei corruttori che vengono a godere di benefici illegali che consentono l'acquisizione di una maggior fetta di mercato.

Combattere questo genere di estorsioni risulta difficile in quanto chi paga ritiene di trarre vantaggio da quella "protezione", pertanto, una buona parte delle imprese oneste, che tendenzialmente sarebbero restie a ricorrere alla corruzione, pur di non perdere quote di mercato o addirittura uscire dallo stesso, si sentono obbligate ad offrire tangenti (soprattutto quando vedono che le imprese disoneste riescono ad evitare le sanzioni previste dalla legge).

"L'aumento generalizzato della corruzione altro non porta che ad un aumento generalizzato dei prezzi e, mentre i corruttori non avranno interesse a protestare, la protesta sarà limitata a quelle categorie per le quali fosse istituzionalmente più difficile l'accesso alla corruzione (ad esempio i lavoratori dipendenti tassati alla fonte)." (Ragazzi G., 1994 p. 173)

1.3 LA CORRUZIONE CON DANNO AL CONCUSSO

In questo caso gli attori del reato sono due: il burocrate ed il singolo cittadino: il burocrate piuttosto che corrotto diventa concussore nel momento in cui utilizza per profitto personale il potere, pressoché monopolistico, che gli viene concesso dal mandato ricevuto. Utilizzando tale potere egli impone al cittadino, che diventa così concusso, il pagamento di una determinata somma per l'ottenimento di servizi che sarebbero dovuti gratuitamente o a prezzo inferiore. Il potere a cui faccio riferimento consiste nella discrezionalità che il burocrate ha sia sul merito che sui tempi, nella concessione di documenti, licenze, autorizzazioni, ecc.

Notiamo che in questa tipologia di corruzione l'erario non subisce un danno in termini economici (tale danno è invece sopportato dal singolo concusso), bensì lo Stato (qui inteso come la totalità dei cittadini) è soggetto ad un danno morale in quanto vede alterato l'obbiettivo della norma alla cui applicazione ha preposto il burocrate.

1.4 LA CORRUZIONE CON DANNO AI TERZI

Spesso le risorse oggetto della corruzione sono limitate per numero o per spesa globale dal bilancio statale (si pensi ai posti previsti nei bandi di concorso per pubbliche assunzioni o all'attribuzione di sussidi pubblici). In questi casi la corruzione non danneggia economicamente l'erario perché la spesa prevista dalla legge non viene modificata, bensì danneggia i terzi estranei al rapporto di corruzione che vedono preclusa la possibilità di beneficiare del sussidio.

E' però utile sottolineare come ancora una volta l'erosione delle finalità politiche e sociali della norma danneggino "moralmente" lo Stato.

1.5 LA CORRUZIONE TRA BUROCRATI

Questo tipo di corruzione è sempre esistito o, meglio, esiste da quando è stata inventata la Pubblica Amministrazione (anche se lo stesso discorso vale per il settore privato).

Il rapporto di corruttela può essere tra funzionari dello stesso livello, o tra superiori ed inferiori (dirigente e funzionario) e, generalmente, si sviluppa nei seguenti termini: il burocrate A, preposto al funzionamento di un determinato settore della Pubblica Amministrazione, chiede al burocrate B, che si occupa di un altro settore, di favorire un soggetto C, a danno di altri soggetti aventi diritto, in una pratica amministrativa che rientra nel campo operativo del burocrate B; quest'ultimo, sapendo che tale favore potrà essere ricambiato negli stessi termini, esaudisce la richiesta del burocrate A. La differenza con le altre tipologie di corruzione consiste nel fatto che, mentre quelle prevedono un trasferimento finanziario dal corruttore al corrotto, questa è più occulta perché si risolve in termini di "favori" personali che gli stessi attori, nella maggior parte dei casi, non considerano neanche illegali, rifacendosi ad una ormai collaudata consuetudine nell'effettuarli. La gravità di questa corruzione è evidenziata dal fatto che il burocrate assume, oltre che la già ormai nota figura di corrotto o concussore, anche quella di corruttore, delineando così una ben triste ritratto della Pubblica Amministrazione.

1.6 CASI PARTICOLARI

Vi sono casi in cui la corruzione, oltre a procurare un danno ai terzi, comporta contemporaneamente un danno economico per l'erario. Faccio riferimento alla corruzione nell'ambito delle gare per l'assegnazione degli appalti pubblici che, in ogni caso, comporta un arricchimento illecito del burocrate ai danni dell'erario.

Secondo Beck e Maher (1986) "a parità di prezzo l'impresa più efficiente è in grado di pagare la tangente più elevata, e quindi dovrebbe riuscire ad aggiudicarsi la gara"; supponiamo ora che l'impresa più efficiente sul mercato, pur di vincere la concorrenza, sia disposta a quotare un prezzo minimo che gli consenta di ottenere un utile netto di 30; se il burocrate richiede una tangente di 10 ed i costi di produzione per l'impresa sono pari a 60, il prezzo minimo sarà pari a 100. In tal caso, se la corruzione va a buon fine, lo Stato spenderà 100, il burocrate intascherà 10 e l'impresa avrà un utile netto di 30; se invece la corruzione non avesse avuto luogo lo Stato avrebbe speso solo 90 (questo perché l'impresa non dovendo pagare la tangente e pretendendo sempre un utile netto di 30, avrebbe quotato un prezzo pari a 90). In caso di corruzione quindi si avrebbe un trasferimento netto dall'erario al burocrate di 10.

Se si accetta l'assunzione di Beck e Maher vista in precedenza, i terzi esclusi dalla gara non subirebbero comunque danno perché, trattandosi di imprese meno efficienti, anche in assenza di costi per tangenti non riuscirebbero ad offrire un prezzo inferiore a quello dell'impresa più efficiente e perderebbero comunque la gara. In realtà non è detto che l'impresa più efficiente sia in ogni caso quella che si aggiudica la gara d'appalto soprattutto se l'informazione è imperfetta, se il meccanismo decisionale non consente al burocrate di selezionare l'impresa in modo ottimale, oppure se la disponibilità alla corruzione è diversa tra le varie imprese, o ancora se il burocrate ha altri motivi di preferenza per alcune imprese. (Rose-Ackerman, 1975)

"Paradossalmente, è più probabile che venga scelta l'impresa più efficiente se il burocrate ha un forte potere monopolistico nell'attribuzione del contratto, ed è in stretta connivenza con un forte potere politico in grado di consentirgli di imporre apertamente a tutti i concorrenti il pagamento della tangente senza timore di penalità." (G. Ragazzi, 1994 p.174)

Se il potere politico volesse combattere seriamente la corruzione, il burocrate temerebbe di essere denunciato e preferirebbe assegnare l'appalto ad imprese con le quali ha già intrattenuto in passato, e prevede di intrattenere in futuro, rapporti di corruttela. Verrà così a crearsi un sistema che tende a perpetuare rapporti di corruzione già sperimentati tra burocrazia ed un gruppo di imprese. Eventuali nuovi entranti saranno esclusi, anche se molto competitivi nel prezzo, proprio per considerazioni di rischio. A parità di altre condizioni, la corruzione negli appalti crescerà al crescere della domanda del settore pubblico rispetto alla dimensione complessiva del mercato, poiché le imprese hanno meno alternative. Per limitare ciò è utile favorire l'internazionalizzazione del mercato delle pubbliche commesse.

Il discorso sulla corruzione nei pubblici appalti è applicabile anche nel settore privato, basti pensare ai dirigenti che acquistano merci da fornitori che offrono ad un prezzo più elevato rispetto ad altri, per ricavarne un beneficio personale non contemplato nel loro contratto di lavoro. Anche in questo caso siamo in presenza di una violazione dei termini contrattuali del rapporto principale-agente, nonché della violazione di una norma etica e legale come nel caso del furto.

1.7 LA SPEED MONEY

Uno degli argomenti utilizzati più di frequente a sostegno della tesi secondo cui la corruzione può consistere esclusivamente in una violazione di norme è la cosiddetta speed money. Secondo tale teoria, pagando tangenti allo scopo di accellerare il servizio prestato dal burocrate, verrebbe eluso un divieto formale ma non si arrecherebbe danno ad alcuno; al contrario risulterebbero migliorate le posizioni del corruttore, che volontariamente paga, e del burocrate, che riceve una remunerazione di valore non inferiore alla disutilità del suo maggior sforzo. Pertanto la corruzione potrebbe non ledere alcun interesse. Tale ragionamento è però minato da rilevanti debolezze. In primo luogo esso trascura la possibilità di azzardo morale da parte del burocrate che potrebbe infatti sfruttare il proprio vantaggio nei confronti dei Terzi e promettere una mai realizzata maggiore velocità. In realtà il punto rilevante è un altro: lo Stato (il Principale), non essendo in grado di riconoscere immediatamente la causa del pagamento della tangente, e di stabilire quindi se essa ha lo scopo di accellerare le pratiche o di modificare la graduatoria dei beneficiari, dovrà sostenere costi monetari o psicologici allo scopo di accertarla. Pertanto, il divieto formale di ricevere denaro dai terzi, per qualunque motivo, può essere del tutto razionale e la sua violazione può cagionare danni e non soltanto al Principale. Per questo motivo l'eventuale mancanza di divieti formali, quale che ne sia la causa, non impedisce di considerarla in contrasto con ben individuabili canoni morali di comportamento.

(Franzini M., 1993 p. 128)

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